Métropole : la polysémie contre la démocratie

Que dans ses usages courants, le mot métropole puisse prendre plusieurs acceptions selon le contexte, voilà qui n’a rien que de très normal. Ainsi, la métropole s’oppose à l’Outre-mer. Mais la métropole est aussi une grande ville, une grosse agglomération rayonnant sur un large territoire, bénéficiant d’une certaine visibilité nationale voire internationale, et concentrant en son sein d’importantes ressources. Ce peut encore être une ville, pas nécessairement de taille et de population importantes, mais considérée comme ville principale relativement à un territoire donné, une sorte de petite capitale ou de capitale officieuse.

En revanche, quand le mot métropole est utilisé dans les textes juridiques, et notamment dans la loi, on s’imagine entrer dans le domaine de la terminologie, dont la polysémie est a priori proscrite. Au moment où la taxinomie électorale accueille une nouvelle catégorie de scrutins, celle des « élections métropolitaines », pour l’instant réservée à l’agglomération lyonnaise, il faut bien constater que les textes en vigueur font un usage peu rigoureux du mot[1].

On appelle « métropole » une catégorie d’établissements publics créée et régie par les lois des 16 décembre 2010, 27 janvier 2014 et 28 février 2017. Il s’agit d’une modalité de structure intercommunale à fiscalité propre, qui vient s’ajouter aux communautés de communes, aux communautés d’agglomération et aux communautés urbaines, qui sont toutes des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). On compte, début 2020, neuf métropoles de droit commun, et deux à régime spécial : la métropole du Grand Paris et la métropole d’Aix-Marseille-Provence. L’idée est toujours de donner aux métropoles des compétences renforcées par rapport aux autres intercommunalités. Le mot désigne alors toujours un établissement public de coopération intercommunale.

Mais la métropole de Lyon n’est pas un établissement public et ne devrait donc pas être appelée « métropole ». C’est une collectivité territoriale, plus précisément « une collectivité à statut particulier, au sens de l’article 72 de la Constitution », selon le texte de la loi qui l’institue, du 27 janvier 2014. La différence la plus sensible pour le citoyen entre un établissement public et une collectivité territoriale est que l’assemblée délibérante de cette dernière est élue entièrement au suffrage universel direct. La métropole de Lyon est donc une collectivité territoriale comme le sont les communes, les départements, les régions, les collectivités d’outre-mer, et l’autre collectivité à statut particulier qu’est la Ville de Paris (qu’il ne faut pas confondre avec la métropole du Grand Paris, qui est un EPCI).

À bien y regarder, la loi susmentionnée précise que la collectivité qu’elle crée est « dénommée ‘métropole de Lyon’ ». La métropole de Lyon n’est donc pas une métropole, mais une collectivité très officiellement baptisée « métropole ». Ce genre de confusion autour de l’utilisation du mot métropole se retrouve à propos d’autres entités urbaines. En effet, rien n’empêche une communauté d’agglomération ou une communauté urbaine de s’auto-baptiser « métropole » : c’est le cas pour la communauté d’agglomération d’Amiens (Amiens Métropole), et pour les communautés urbaines d’Angers (Angers Loire Métropole), du Havre (Le Havre Seine Métropole) et de Limoges (Limoges Métropole). Il exista aussi un temps la communauté d’agglomération Reims Métropole, devenue communauté urbaine Grand Reims.

En résumé : on peut appeler – très officiellement – « métropole », soit un établissement public de coopération intercommunale relevant du statut de métropole (Saint-Etienne, Grenoble, Nancy, Strasbourg…), soit un établissement public de coopération intercommunale qui n’est pas une métropole (voir les exemples ci-dessus), soit une collectivité territoriale qui ne l’est pas davantage (c’est le cas de la métropole de Lyon).

Il n’est pas certain que ce genre de fantaisie lexicale favorise l’appropriation par les citoyens des instances pour lesquelles ils sont appelés à se prononcer. L’idéal démocratique, du moins dans sa version traditionnelle républicaine française, exige la participation massive et éclairée de la population. Mettre un peu d’ordre dans le lexique institutionnel pourrait sans doute y contribuer. Dans certains cas, la polysémie semble bien être l’ennemie de la démocratie.

Paul Bacot


[1] Pour plus de précisions sur le sujet, on pourra se reporter à mon ouvrage La métropole de Lyon et les élections métropolitaines (CRPS, 2019).